30/09/2025
Nederland riskeert Europese sanctie door ongemelde staatssteun aan Limburgse autofabrikant
Defensie moet opschalen, en in Limburg staat een enorm terrein van autofabrikant VDL Nedcar leeg. Overheid en provincie zien een ‘win-winsituatie’ en willen fors investeren in het ombouwen van de fabriek tot producent van militair materieel. De gang van zaken roept vragen op, en experts waarschuwen dat het bedrijf verkapte staatssteun krijgt
Twee jaar geleden was de autofabriek van VDL Nedcar in het Limburgse Born volgens het kabinet ongeschikt voor militaire productie. ‘VDL Nedcar kan niet zonder ingrijpende aanpassingen op korte termijn militair materieel produceren,’ zei toenmalig staatssecretaris van Defensie Christophe van der Maat (VVD) in juli 2023. Zijn partijgenoot minister Micky Adriaanse van Economische Zaken bevestigde dit in antwoorden op Kamervragen: ‘De fabriek leent zich niet voor de productie of assemblage van militaire voertuigen’.
Toch huurt Defensie er nu ruim een kwart van het terrein, dat in totaal bijna 150.000 vierkante meter beslaat. Er zijn nog geen concrete productieplannen, geen opdrachten, geen klanten en er is geen vergunning. Wat is er in de tussentijd veranderd?
Follow the Money reconstrueerde een puzzel van politiek opportunisme, regionale belangen en juridische risico’s.
Van ‘ongeschikt’ naar ‘win-win’
Lokale politici, Kamerleden en bewindspersonen werden nerveus van de nieuwsberichten en foto’s van Nedcar-medewerkers die in groten getale met een witte ontslag-envelop in de hand het fabrieksterrein verlieten. Het ontslag van 3500 werknemers in de Limburgse regio, in 2023, lag politiek gevoelig. Kamerleden van de BBB, het CDA, JA21 en de VVD dienden Kamervragen en moties in. Konden de banen in Limburg niet behouden worden, bijvoorbeeld via militaire productie? Het antwoord: nee, niet zonder grote aanpassingen en zeker niet op de korte termijn.
VDL Nedcar
De Nederlandse autofabrikant Nedcar maakt deel uit van de VDL Groep: een familiebedrijf met ruim 100 werkmaatschappijen. Binnen deze groep functioneerde VDL Nedcar lange tijd als onafhankelijke productiesite voor derde partijen, waarbij BMW jarenlang vrijwel de enige klant was. Toen BMW haar vertrek aankondigde, werd binnen het bedrijf direct nagedacht over alternatieven.
Met name Limburgse politici en vakbonden hopen dat de bedrijvigheid op het terrein van VDL Nedcar in Born zal blijven bestaan.
In de jaarrekening van 2023 is te lezen hoe het bedrijf is overgestapt op een nieuwe strategie: vastgoedbeheer.
De fabriek wordt geleidelijk omgevormd tot bedrijventerrein voor andere VDL-werkmaatschappijen. Hierdoor werken er momenteel 250 werknemers op het terrein van 15 miljoen vierkante meter. Door het uitblijven van nieuwe klanten werd € 67,9 miljoen afgewaardeerd op de vaste materiële activa (zoals terreinen en gebouwen), wat wijst op economische onrendabiliteit van delen van de fabriek.
De kernactiviteiten zijn gestaakt. Het bedrijf heeft een negatieve kasstroom en is overgeschakeld naar passief vastgoedbeheer. Uit de laatst gedeponeerde jaarrekening (2023) en het jaarverslag (2024) blijkt dat VDL Nedcar momenteel overleeft via een combinatie van herbestemming en publieke betrokkenheid (Defensie, provincie, RVO-subsidies). Er is geen concrete nieuwe marktgebaseerde cashflow zichtbaar.
Kon de fabriek dan aanspraak maken op Europese subsidies voor defensiematerieel, wilde de Tweede Kamer weten. Helaas, was het antwoord van Defensie. Die subsidies zijn voor ‘de productiecapaciteit van een beperkt aantal defensiesystemen’ zoals munitie, raketten en artillerie. Eindproducten die niet worden gemaakt in Nederland, en al helemaal niet op korte termijn kunnen worden gerealiseerd in een leegstaande civiele autofabriek.
Hoewel kabinet Rutte-IV aanvankelijk dus geen brood zag in een militaire herbestemming van VDL Nedcar, bleek daar in februari 2024 verandering in te zijn gekomen. Minister van Defensie Kajsa Ollongren (D66) stelde toen tegenover BNR dat het ‘mooi zou zijn als VDL Nedcar militaire voertuigen gaat produceren’.
Tweede Kamerleden Gijs Tuinman (BBB) en Derk Boswijk (CDA) roken hun kans en stelden kamervragen: ‘Bent u het eens met de stelling dat in het geval van VDL Nedcar haar unieke hoogwaardige serie-productiecapaciteit kan worden omgezet tot hoogwaardige productiefaciliteit voor munitie, drones en overig militair materieel?’
Een woordvoerder van VDL Nedcar zegt tegen FTM dat Tuinman dit niet zomaar vroeg. ‘Er is daar contact over geweest, hij is Limburgs en kent de regio goed.’
In maart 2024 constateerde het ministerie van Defensie in een beslisnota dat ‘de vraag of VDL Nedcar iets kan betekenen in de productie van defensiemateriaal leeft in de Nederlandse media’. Een vraag die de minister zelf had opgeworpen in de media. De nota waarschuwde ook om ‘in de “verkennende” gesprekken met VDL vooralsnog geen concrete verwachtingen te wekken die onverhoopt juridische consequenties zouden kunnen hebben’.
‘Het lijkt erop alsof dit in de eerste plaats steun aan VDL Nedcar is’
Het bleef een jaar stil, tot juli 2025. Toen maakte Ruben Brekelmans, VVD-minister van Defensie in het kabinet-Schoof, ‘concrete stappen’ bekend in de vorm van een huurcontract met VDL Nedcar. Waar de fabriek twee jaar daarvoor nog ‘ongeschikt voor militaire productie’ zou zijn, presenteerde de bewindspersoon dit nu als ‘in alle opzichten een win-win’. Een win voor Defensie. Een win voor de veiligheid. Een win voor de economie.
Volgens de woordvoerder van de VDL Groep ging dat niet van het ene op het andere moment, maar zorgden de ‘geopolitieke ontwikkelingen en de budgetverhogingen voor Defensie, ook vanuit Brussel’ ervoor dat er ‘gaandeweg in de gesprekken met Den Haag werd gekeken of er mogelijkheden lagen’.
Ondanks de lege fabriekshallen, het gebrek aan klanten en het ontbreken van ervaring in deze industrie kreeg VDL een langlopend huurcontract van Defensie. Het ministerie wil niet inhoudelijk reageren op de vraag waarom de in 2023 nog ‘ongeschikte’ locatie nu ineens wél geschikt is, en verwijst naar algemene beleidsdocumenten.
Het ministerie huurt ruim een kwart van de fabriekshallen en bepaalt wat daar gemaakt moet gaan worden. Samen met VDL Nedcar wordt er momenteel gezocht naar mogelijke klanten.
Eerst huren, dan kijken
Vrijwel gelijktijdig met de bekendmaking van de samenwerking tussen Defensie en de VDL Groep publiceerde de BBB, de partij van staatssecretaris Gijs Tuinman, een persbericht: ‘dankzij BBB moties gaat VDL Nedcar defensiematerieel produceren’.
Een half jaar na het tekenen van het huurcontract is nog niet bekend welke aanpassingen er nodig zijn. Het is immers nog onduidelijk met wie er gaat worden samengewerkt of wat er precies gaat worden gebouwd. Vooralsnog vinden er alleen nog maar gesprekken plaats, zoals met dronebouwers DeltaQuad en het Zwitserse Destinus, maar ook met het Duitse defensiebedrijf Rheinmetall voor het onderhoud van militaire voertuigen.
Er zijn geen concrete afspraken, er zijn geen contracten, en er is dus ook nog geen enkele geplaatste order voor militair materieel.
Het bedrijf is nu kredietwaardiger, dankzij overheidsoptreden’
Experts wijzen erop dat de overheid in verkeerde volgorde werkt. Als het uiteindelijke doel is om drones te bouwen, dan moet men kunnen aantonen waarom juist voor deze plek is gekozen. Volgens de woordvoerder van VDL Groep ligt er ‘wel degelijk’ een businesscase, maar kan hij over de inhoud daarvan niets zeggen ‘vanwege internationale veiligheid, en het is commercieel vertrouwelijk’.
Professor Europees recht Leigh Hancher van de Universiteit Tilburg twijfelt aan de noodzaak van de deal: ‘Welke speler in de markt zou deze fabriekshallen voor een lange termijn huren zonder te weten wat er precies met wie gebouwd gaat worden? Het lijkt erop alsof dit in de eerste plaats steun aan VDL Nedcar is.’
De woordvoerder van VDL Groep benadrukt dat het bedrijf samenwerkt met overheden voor een breder industrieprofiel voor de locatie, maar hij geeft geen zakelijke verklaring waarom Defensie huurt zonder concrete plannen: ‘Defensie stelt waaraan behoefte is, en wij vullen die behoefte in als het gevraagde past bij onze competenties of die van onze partners.’
Pas in september, zes maanden na het tekenen van het huurcontract, kreeg VDL Nedcar een ‘gedoogverklaring’ van de provincie Limburg om tijdelijk drones te mogen assembleren. Het bedrijf mocht tot dan toe alleen auto’s produceren. ‘Wanneer we beginnen met de pilot is afhankelijk van Defensie’, zei een woordvoerder van VDL tegen regionale omroep L1.
De gedoogconstructie is tijdelijk, tot medio 2026, maar het proefproject is nog niet begonnen. Het provinciebestuur merkt in de gedoogverklaring op dat het proefproject ‘weinig effect zal hebben op de werkgelegenheid’.
Desalniettemin maakte diezelfde Provincie Limburg op 17 september bekend 15 miljoen euro te gaan investeren op en rond het bedrijventerrein. VDL Nedcar zal zelf 10 miljoen euro extra ophoesten. De totale investering van 25 miljoen is niet alleen voor de droneproductie, maar ook voor ‘duurzaamheid, mobiliteit en energie’.
Lokale politici hopen hiermee de Limburgse bedrijvigheid rond en op het terrein nieuw leven in te blazen. Al is die werkgelegenheid niet meer zo nijpend: 86 procent van de voormalige VDL Nedcar medewerkers heeft inmiddels een nieuwe baan gevonden.
Ook de timing roept vragen op. Eerder werd de investering van 15 miljoen euro vanwege het vertrek van BMW en het gebrek aan nieuwe klanten in de ‘ijskast’ gezet. Er zijn sindsdien geen nieuwe klanten gekomen, dus waarom ziet de provincie Limburg nu ineens wél brood in een investering van 15 miljoen euro publiek geld?
Vijf jaar Haagse hulp
Toen BMW in 2020 aankondigde te stoppen met de productie van Mini’s in Born kwam Den Haag in actie. Ministers van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes (VVD) en van Infrastructuur, Cora van Nieuwenhuizen (VVD) en premier Mark Rutte (VVD) lieten de Tweede Kamer weten dat via het Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) en de ambassades ‘een geïntensiveerde zoektocht van VDL Nedcar naar mogelijke opdrachtgevers’ gaande was. Er werden er in totaal vijftig gevonden. Met dertig daarvan is gesproken.
Dat de situatie van VDL Nedcar chefsache was, bleek niet alleen uit de handtekening van de premier onder de antwoorden op Kamervragen. Uit die beantwoording blijkt namelijk ook dat premier Mark Rutte persoonlijk had deelgenomen aan deze gesprekken met potentiële klanten.
‘Zeer waarschijnlijk dat de Europese Commissie en de rechter dit zien als staatssteun’
Ook de Tweede Kamer roerde zich, en nam een motie aan van het Limburgse Kamerlid Dion Graus om VDL Nedcar ook financieel te steunen. De toenmalige minister van Infrastructuur Van Nieuwenhuizen liet weten 9,3 miljoen euro extra te investeren om het terrein van VDL Nedcar beter bereikbaar te maken.
Het mocht niet baten: toen BMW in 2023 daadwerkelijk vertrok, waren er nog steeds geen nieuwe opdrachtgevers. Vijf jaar na de eerste reddingspogingen staat VDL Nedcar er niet veel beter voor: ondanks de overheidssteun zijn er geen nieuwe commerciële klanten aangekondigd en laten de gedeponeerde jaarrekeningen een negatieve cashflow zien.
Experts waarschuwen dat de Haagse inspanningen kunnen neerkomen op verkapte staatssteun. Dat hoeft niet altijd een directe geldtransfer te zijn.
‘VDL Nedcar heeft nu een groot deel van zijn faciliteiten verhuurd voor een langere periode. Het is dus een kredietwaardiger partij geworden, en dat geeft ze een voordeel,’ legt hoogleraar economisch recht Hans Vedder van de Rijksuniversiteit Groningen uit, die is gespecialiseerd in mededinging. ‘Dat voordeel ontlenen ze volledig aan overheidsoptreden’.
Staatssteun vs reddingssteun
Wanneer een overheid een bedrijf selectief bevoordeelt met publieke middelen, waardoor de concurrentie in de Europese Unie kan worden verstoord, is er sprake van staatssteun.
Volgens artikel 107, lid 1 van het Verdrag van de Werking van de Europese Unie moet staatssteun aan vier voorwaarden voldoen: er worden staatsmiddelen ingezet, die een selectief economisch voordeel geven, de steun heeft invloed op de mededinging én op het handelsverkeer tussen lidstaten.
Niet elke vorm van staatssteun is verboden, maar lidstaten zijn wel verplicht om dit soort steun vooraf te melden bij de Europese Commissie. Gebeurt dat niet, dan zal de steun moeten worden teruggevorderd (en dus terugbetaald).
Een voorbeeld van toegestane steun is reddingssteun, bedoeld voor bedrijven in acute financiële nood en puur gericht op het kopen van tijd om het tij te keren. Deze vorm van steun mag maximaal zes maanden duren, moet terugbetaald worden en mag geen structurele verandering bekostigen.
Als er een toekomstplan komt waarbij het bedrijf een nieuwe bestemming krijgt, is dat herstructureringssteun. Deze vorm van steun is nog zwaarder gereguleerd. Het bedrijf moet aantonen levensvatbaar te zijn en minstens 50 procent zelf bijdragen, maar ook aantonen dat concurrentievervalsing wordt beperkt. Herstructureringssteun vereist altijd een melding bij en goedkeuring van de Europese Commissie, vanwege het risico op structurele marktverstoring.
In het geval van VDL Nedcar lijkt de Nederlandse overheid elementen te combineren. Het bedrijf verloor in 2023 zijn laatste klant en ontvangt sindsdien substantiële steun in de vorm van het zoeken van nieuwe klanten en investeringen. Als de steun primair is bedoeld om het bedrijf overeind te houden (zonder dat een bewezen verdienmodel wordt opgeschaald) dan nadert dit de definitie van verkapte reddings- of herstructureringssteun.
Door het totaalpakket aan politieke inspanningen (extra miljoenen bijdragen vanuit rijk en provincie, een langdurig huurcontract zonder concrete opdrachten en het vijf jaar lang zoeken naar klanten) ontstaat een selectief voordeel voor één partij, met het risico dat dit door de Europese Commissie als onrechtmatige staatssteun wordt aangemerkt.
Leigh Hancher, hoogleraar aan Tilburg University en als advocaat verbonden aan een kantoor dat gespecialiseerd is in staatssteun: ‘Als een bedrijf vrijwel zonder klanten zit, kun je spreken van een verkapte reddingsactie.’
De Europese Unie is hier nog strenger op dan op staatssteun, om te voorkomen dat er ‘zombiebedrijven’ ontstaan die kunstmatig door de overheid in leven worden gehouden: 'Overheidssteun om een bedrijf weer levensvatbaar te maken, moet altijd worden aangemeld bij de Europese Commissie,’ benadrukt Hancher.
VDL Nedcar ontkent dat het bedrijventerrein zonder overheidssteun niet rendabel is: er zijn immers nog andere klanten, zoals zusterbedrijven van VDL zelf. Maar het onderbrengen van zusterbedrijven op het fabrieksterrein en het opvangen van verliezen van VDL Nedcar uit andere takken van de VDL Groep is een kwestie van intern schuiven: zowel bedrijvigheid als cashflow komen niet via externe klanten binnen.
Het feit dat VDL Nedcar oorspronkelijk geen defensiebedrijf is, maakt ‘de case van marktverstoring alleen maar sterker’, volgens hoogleraar Hans Vedder. Er komt immers een nieuwe speler op de defensiemarkt, en die heeft kunstmatig lagere productiekosten. Helemaal nu de provincie Limburg nog eens 15 miljoen euro investeert in het bedrijventerrein. Vedder acht het ‘zeer waarschijnlijk dat de Europese Commissie en een rechter dit zullen aanmerken als staatssteun’.
Defensie gaat niet concreet in op vragen over het totaalpakket aan overheidssteun, maar laat wel weten ‘geen noodzaak’ te zien tot het doen van een melding bij de Europese Commissie omdat de locatie in Born ‘feitelijk een Defensielocatie’ wordt. Bovendien stelt het ministerie dat ‘eventuele verrekening van kosten met VDL betreft tevens bedrijfsvertrouwelijke informatie’ is.
‘Heel vaak is er een acuut probleem. Mensen dreigen op straat te komen te staan en dat moet dan worden opgelost,’ legt Vedder uit. ‘Gedeputeerden en wethouders worden gebeld en gaan aan de slag. Achteraf blijkt het dan toch staatssteun te zijn.’ Hij herkent het patroon: ‘Ik kan mij hier alle ingrediënten voorstellen. De directeur belt, 3500 man op de stoep. Wil jij de minister zijn die zijn ambtstermijn afsluit met een ontslagronde, of degene die ze hoop biedt en redding?’ Vedder heeft dit de afgelopen jaren ‘zeer regelmatig’ voorbij zien komen ‘op allerlei bestuursniveaus’.
Leigh Hancher verbaast zich over de politieke volharding: ‘Als de overheid al vijf jaar voor je zoekt naar klanten en het is nog steeds niet gelukt, dan moet je ook een beetje je conclusies trekken dat een bedrijf niet levensvatbaar is.’
Nederland heeft de verplichte melding van mogelijke staatssteun niet gedaan aan de Europese Commissie. De provincie Limburg laat weten dat de Gedeputeerde Staten nog moeten instemmen met het bedrag van 15 miljoen euro: ‘mochten provinciale middelen daadwerkelijk worden ingezet, dan zullen staatssteunregels in acht worden genomen’.
Of Nederland veiliger wordt en er meer militair materieel geproduceerd gaat worden dankzij deze verkapte reddingsactie is de vraag. Bedrijven die kunnen bouwen hebben immers zelf al geïnvesteerd in een eigen productielijn.
Misschien was het beter geweest om juist die bedrijven te steunen.
